Entre antigas aulas e novos desafios: notas sobre a CEPAL e o pensamento desenvolvimentista latino-americano

Entre antigas aulas e novos desafios: notas sobre a CEPAL e o pensamento desenvolvimentista latino-americano

Rogério Duarte Fernandes dos Passos

1. As origens da CEPAL e o pensamento estruturalista

Ao longo do já distante – mas sempre lembrado com satisfação – período em que lecionei Direito Internacional Privado e Direito Internacional Público na Faculdade de Direito do Campus Taquaral da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP), tive a oportunidade de orientar diversos trabalhos de conclusão de curso voltados ao Direito Internacional e, em especial, ao Direito da Integração. Eram frequentes as pesquisas dedicadas ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e à União Europeia.

Embora os processos de integração regional constituíssem o objeto central desses estudos, seus fundamentos históricos, econômicos e institucionais conduziam, com frequência, à análise do papel desempenhado pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) na formação do pensamento desenvolvimentista latino-americano. Ainda que outras organizações internacionais exercessem funções mais diretamente relacionadas à promoção da integração regional em suas dimensões jurídica e política, a CEPAL surgia reiteradamente como importante referência teórica para a compreensão dos desafios econômicos da região.

Essas circunstâncias faziam com que alunas e alunos frequentemente nos indagassem acerca da Comissão. Naquela época, compartilhávamos com eles algumas anotações de aula que, posteriormente, foram organizadas, sistematizadas e atualizadas na forma do texto que ora apresentamos.

Criada em 1948, a CEPAL constitui uma das cinco comissões regionais da Organização das Nações Unidas (ONU), tendo sua sede principal em Santiago, no Chile. Sua missão institucional consiste em promover o desenvolvimento econômico, social e sustentável da América Latina e do Caribe.

Sob uma perspectiva histórica e sociológica, contudo, a própria expressão "América Latina" – sobretudo, quando considerada em conjunto com a região caribenha – revela limitações conceituais diante das profundas assimetrias estruturais e da expressiva diversidade histórica, política, econômica, social, étnica, linguística e cultural existentes entre os Estados que a compõem. Trata-se de uma denominação de origem histórica e geopolítica que, embora amplamente consolidada na literatura especializada e no vocabulário diplomático, não é capaz de abarcar toda a complexidade das sociedades latino-americanas e caribenhas.

Dito isso, a proposta da CEPAL consistia em colaborar, por meio da produção de estudos técnicos, pesquisas econômicas e da formulação de políticas públicas, para que os governos da região pudessem enfrentar os problemas estruturais do subdesenvolvimento e promover a melhoria das condições de vida de suas populações no contexto do pós-Segunda Guerra Mundial (1939-1945).

Já na década de 1950 consolidou-se o chamado pensamento cepalino, marcado pela formulação da tese centro-periferia, desenvolvida, sobretudo, pelo economista argentino Raúl Prebisch (1901-1986), e pela defesa da industrialização como instrumento essencial ao desenvolvimento econômico da região, permitindo-lhe superar a condição de mera exportadora de matérias-primas e produtos primários de reduzido valor agregado.

Nesse contexto, foram elaborados diagnósticos econômicos, formulações teóricas e diferentes modelos interpretativos, acompanhados de pesquisas econométricas e levantamentos estatísticos destinados à identificação de tendências econômicas e sociais, bem como ao exame histórico dos fenômenos da pobreza, da desigualdade e da inserção periférica da América Latina na economia internacional.

A atuação técnica da CEPAL também se materializou na prestação de consultoria aos governos dos Estados-membros, mediante a elaboração de relatórios econômicos, estudos especializados e recomendações voltadas à formulação de políticas macroeconômicas e sociais. Ao mesmo tempo, a Comissão estimulou a integração e a complementação econômica regional, consolidando-se como importante fórum intergovernamental de cooperação voltado ao fortalecimento das relações econômicas entre os países latino-americanos e entre estes e os demais integrantes da sociedade internacional.

Com a instalação de regimes militares em diversos países da América Latina, Santiago transformou-se em um dos principais pólos intelectuais da região. Em torno da CEPAL, do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econômico e Social (ILPES), da Faculdade Latino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO) e das universidades chilenas formou-se um ambiente acadêmico particularmente fértil, do qual participaram numerosos pesquisadores latino-americanos. Entre eles figurava o sociólogo brasileiro Fernando Henrique Cardoso, nascido em 1931, que, décadas mais tarde, exerceria a Presidência da República do Brasil entre 1995 e 2003. Naquele mesmo ambiente intelectual também se destacaram economistas chilenos como Aníbal Pinto (1919-1996), Osvaldo Sunkel, nascido em 1929, e, em um momento posterior, Fernando Fajnzylber (1940-1991), cujas reflexões acerca da transformação produtiva com equidade exerceriam papel decisivo na renovação do pensamento estruturalista e na consolidação do chamado neoestruturalismo cepalino. Foi nesse ambiente de intensa produção acadêmica e de permanente diálogo entre economistas, sociólogos e cientistas políticos que amadureceram debates fundamentais para a evolução do pensamento latino-americano sobre desenvolvimento, cujos desdobramentos seriam percebidos nas décadas seguintes.

2. A Teoria da Dependência e seus diferentes desdobramentos

Foi no mencionado ambiente intelectual formado em torno da CEPAL, do ILPES, da FLACSO e das universidades chilenas que amadureceram as primeiras formulações da chamada Teoria da Dependência. Dialogando criticamente com o estruturalismo cepalino, essa corrente ganhou expressão, sobretudo, a partir dos trabalhos do sociólogo e historiador chileno Enzo Faletto (1935-2003) e do sociólogo brasileiro Fernando Henrique Cardoso, especialmente na divulgação da obra conjunta Dependência e Desenvolvimento na América Latina, publicada em 1969 e fruto de pesquisas desenvolvidas ao longo da segunda metade da década de 1960.

Segundo essa perspectiva, o subdesenvolvimento latino-americano não deveria ser compreendido como simples expressão de atraso histórico ou de um determinismo econômico. Ao contrário, seria compatível com a existência de crescimento econômico, desde que este ocorresse de forma subordinada à dinâmica do capitalismo internacional e à expansão do capital estrangeiro sobre as economias periféricas.

Nesse contexto, a associação entre empresas transnacionais, elites econômicas nacionais e determinados setores do Estado permitiria a expansão do capital internacional nas regiões periféricas. O mercado interno não permaneceria necessariamente estagnado; ao contrário, poderia crescer, modernizar-se e diversificar-se, embora de maneira estruturalmente dependente das condições financeiras, tecnológicas e produtivas dos países centrais. O desenvolvimento ocorreria, portanto, de forma associada, sugerindo a construção de alianças políticas capazes de ampliar a inserção competitiva dessas economias no mercado internacional.

O projeto de desenvolvimento, nessa perspectiva, deixaria de ser conduzido por uma burguesia nacional comprometida com um projeto autônomo de industrialização, passando a apoiar-se em segmentos das elites econômicas associados ao capital internacional.

Essa dinâmica, fortemente influenciada pelas condições internas de cada país, poderia produzir benefícios para determinados grupos sociais e para setores do próprio Estado periférico – fenômeno frequentemente denominado de “dependência associada” – sem, contudo, eliminar a desigualdade social, a marginalização de amplas parcelas da população nem a vulnerabilidade externa. Permaneceriam, assim, limitações relacionadas ao acesso à tecnologia, à dependência financeira, às sucessivas crises internacionais e às oscilações do mercado mundial.

A Teoria da Dependência, contudo, jamais constituiu um corpo doutrinário homogêneo, abrigando interpretações distintas acerca das possibilidades de desenvolvimento das economias periféricas. Embora mantivesse intenso diálogo com o pensamento estruturalista da CEPAL, diferentes autores divergiam quanto às causas da dependência e, sobretudo, quanto às perspectivas de sua superação.

Entre os principais representantes de uma vertente marxista destacou-se o sociólogo brasileiro Ruy Mauro de Araújo Marini (1932-1997), professor da Universidade de Brasília. Para Marini, a associação entre capital estrangeiro e elites nacionais não representava um caminho para a superação do subdesenvolvimento, mas antes um mecanismo de sua reprodução permanente.

Segundo essa interpretação, a dependência constituía uma forma estrutural de inserção subordinada das economias latino-americanas no capitalismo mundial, marcada pela superexploração da força de trabalho e pela permanência de relações desiguais entre centro e periferia. Nesse contexto, Marini desenvolveu ainda a noção de subimperialismo brasileiro, segundo a qual o Brasil, mesmo permanecendo dependente das grandes potências econômicas, exerceria influência política e econômica sobre países latino-americanos menores, reproduzindo, em escala regional, mecanismos de dominação característicos da própria ordem internacional. A burguesia nacional, longe de representar um agente autônomo de transformação, converter-se-ia em parceira subordinada e “sócia minoritária” do capital internacional, perpetuando uma estrutura de dependência que atualizava, sob novas formas, antigos mecanismos de dominação econômica e social.

3. O neoestruturalismo e a renovação do pensamento cepalino

Embora a Teoria da Dependência – que igualmente contou com importantes contribuições de intelectuais brasileiros como Theotônio dos Santos (1936-2018) e Vânia Bambirra (1940-2015) – tenha representado um dos mais influentes desdobramentos do pensamento estruturalista latino-americano, a evolução intelectual da CEPAL não se encerrou nesse debate. Ao longo das décadas seguintes, a Comissão reformulou parte de suas premissas analíticas, incorporando novos desafios decorrentes das transformações da economia internacional e das mudanças verificadas nos processos produtivos e tecnológicos.

Na atualidade, a CEPAL desenvolve uma agenda que ultrapassa a tradicional temática do desenvolvimento econômico. Em seus documentos mais recentes, identifica como um dos principais desafios da região a superação da denominada “armadilha do crescimento lento”, expressão utilizada para ilustrar o diagnóstico da dificuldade persistente das economias latino-americanas em sustentar taxas elevadas e contínuas de crescimento em razão da baixa produtividade, da limitada capacidade de inovação e da insuficiência de investimentos. Paralelamente, ampliou seu campo de atuação, passando a incorporar às suas análises e recomendações temas relacionados ao planejamento de longo prazo, como a transformação digital, a mudança climática, a sustentabilidade ambiental, a transição energética e o fortalecimento das capacidades institucionais dos Estados, sem abandonar sua histórica preocupação com as desigualdades econômicas e sociais que caracterizam a região.

Essa renovação teórica passou a enfatizar a articulação entre desenvolvimento produtivo, inclusão social, inovação tecnológica e sustentabilidade ambiental, preservando, ao mesmo tempo, a preocupação com as assimetrias estruturais da economia internacional e com os condicionamentos externos ao desenvolvimento latino-americano. Foi nesse contexto que se consolidou aquilo que parcela significativa da literatura especializada passou a denominar neoestruturalismo cepalino, movimento fortemente associado às contribuições do já citado economista chileno Fernando Fajnzylber, especialmente por meio da formulação da ideia de “transformação produtiva com equidade”. Sob essa perspectiva, o desenvolvimento econômico deixou de ser compreendido apenas como expansão da atividade produtiva, passando igualmente a depender da incorporação do conhecimento, da inovação tecnológica, da qualificação da força de trabalho e da sustentabilidade ambiental como fatores essenciais ao aumento da competitividade internacional das economias latino-americanas. Nesse mesmo cenário, inserem-se iniciativas relacionadas ao desenvolvimento de energias limpas e ao acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 das Nações Unidas, considerados instrumentos estratégicos para a promoção de um crescimento econômico socialmente inclusivo e ambientalmente sustentável.

4. A CEPAL contemporânea e os desafios do desenvolvimento

Cumpre observar, contudo, que essa evolução institucional não implica a identificação entre o pensamento cepalino contemporâneo e a Teoria da Dependência. Embora esta tenha sido profundamente marcada pelo estruturalismo desenvolvido no âmbito da Comissão, constituiu um desdobramento teórico próprio, dotado de categorias analíticas e pressupostos específicos, que ultrapassaram o marco institucional da CEPAL e exerceram profunda influência sobre o pensamento econômico, político e sociológico latino-americano.

Ipso facto, em seus relatórios macroeconômicos mais recentes, a CEPAL sustenta que a América Latina continua diante do desafio de romper uma trajetória de crescimento insuficiente e de baixa produtividade. Nessa perspectiva, ampliou sua agenda para abarcar temas como políticas fiscais voltadas à sustentabilidade, à redução das desigualdades, à promoção da igualdade de gênero e ao fortalecimento das capacidades estatais de planejamento de longo prazo. No Brasil, essa aproximação manifesta-se, entre outros aspectos, por meio de iniciativas de cooperação com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e com instituições públicas dedicadas ao planejamento governamental, à pesquisa aplicada e à formação de gestores públicos.

Entre essas iniciativas destaca-se a Escola de Governo e Desenvolvimento Maria da Conceição Tavares, sediada no Rio de Janeiro e vinculada ao BNDES. Criada em homenagem à economista luso-brasileira Maria da Conceição Tavares (1930-2024), professora da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a escola tem por finalidade contribuir para a formação de lideranças públicas e gestores capazes de formular políticas públicas, identificar oportunidades de desenvolvimento e promover estratégias voltadas ao crescimento produtivo, à inclusão social e à sustentabilidade.

5. Considerações finais

Ao recordar aquelas antigas aulas de Direito Internacional e as perguntas formuladas por tantos estudantes, percebe-se que a história da CEPAL permanece longe de representar apenas um capítulo da história econômica latino-americana. As questões que motivaram sua criação – desenvolvimento, industrialização, integração regional, redução das desigualdades e inserção internacional – continuam presentes nos grandes desafios enfrentados pelos países da região. Talvez por isso tenha valido a pena revisitar estas antigas notas de aula. Se elas conseguirem despertar no leitor a mesma curiosidade intelectual que tantas vezes vi nascer naqueles estudantes, então terão alcançado plenamente o propósito para o qual, tantos anos depois, foram finalmente reunidas e compartilhadas.